Je li Hrvatska “zarobljena država”?

Zarobljavanje države (state capture) označava vrstu političke korupcije u kojoj pojedinci i interesne grupe neformalnim kanalima utječu na procese donošenja odluka u tijelima zakonodavne, izvršne i sudske vlasti s ciljem stjecanja koristi. Pojam zarobljavanja države javio se u društvenim znanostima koncem 20. stoljeća kao reakcija na društvene procese koje se nije moglo objasniti klasičnim politološkim rječnikom.

Prema klasifikaciji američkog politologa Joela Hellmanna, zarobljavanje države razlikuje se od administrativne korupcije. Kao administrativnu korupciju Hellmann označava nepotizam, te davanje mita predstavnicima javne vlasti kako bi se izbjeglo plaćanje poreza ili zaobišao neki zakon. Riječ je dakle o zaobilaženju zakona, pravila i normi u konkretnom slučaju. S druge pak strane, zarobljavanje države označava mijenjanje odnosno stopiranje promjene zakona, pravila i normi kako bi se izašlo u susret određenim društvenim akterima. Kao primjere zarobljavanja države, Hellmann između ostalog navodi prodaju predsjedničkih dekreta i vladinih uredbi, zloupotrebu ovlasti središnje banke ili izglasavanje zakona s ciljem pogodovanja pojedincima ili interesnoj grupi.

Razliku između administrativne korupcije i zarobljavanja države možemo objasniti na zamišljenom primjeru izgradnje hotela u nacionalnom parku. Administrativnu korupciju u ovom slučaju predstavljalo bi podmićivanje nadležnih službi kako bi zažmirile na povredu prostornog plana i izdale potrebne dozvole za gradnju hotela u području gdje je zabranjena gradnja. Zarobljavanje države podrazumijevalo bi pak promjenu zakonske regulative i/ili prostornog plana kako bi poduzetnički pothvat bio izveden u skladu sa zakonom.

U literaturi često navođeni primjer zarobljene države je Rusija u vrijeme predsjednika Jeljcina. Realna moć u zemlji uvelike je bila koncentrirana u rukama oligarha i poduzetnika sa sumnjivim kapitalom, a državne institucije predstavljale su tek otužni simbol propadanja nekadašnje svjetske sile. Beskrupulozna zloupotreba državnih institucija za privatno bogaćenje u prvim godinama post-sovjetske tranzicije sjajno je prikazana u ruskoj seriji „Brigada“ koja se u Hrvatskoj prikazivala sredinom prošlog desetljeća pod imenom „Sašina ekipa“. U međuvremenu su se mnoge stvari promijenile, no zarobljavanje države i dalje predstavlja društveni izazov i to naravno ne samo u Rusiji.

Postojanje neformalnih struktura moći, odnosno aktera koji su u stanju ishoditi vlastitu korist od predstavnika države na štetu društva ili blokirati neželjene odluke demokratske većine obilježje je svih društava uključujući i najbogatija. No unatoč globalnoj prisutnosti ovog problema, fundamentalnu razliku među društvima u pogledu zarobljavanja države predstavljaju javna percepcija fenomena, te reakcija društva na zarobljavanje države. Isti graditeljski projekt koji podrazumijeva rušenje stare gradske jezgre ili uništenje lokalnog prirodnog rezervata u različitim će društvima izazvati različite reakcije u rasponu od masovnih prosvjeda do nezainteresirane rezignacije.

Borba protiv zarobljavanja države težak je proces. O tome svjedoče netaknute pozicije obnašatelja javnih funkcija koje mediji, javnost, pa i državno odvjetništvo širom post-komunističke Europe najčešće bezuspješno sumnjiče za krajnje kontroverzne odluke. Situacija u Hrvatskoj po pitanju borbe protiv zarobljavanja države zasigurno nije idealna, no javni protesti uspjeli su (posredno ili neposredno) zaustaviti barem neke dubiozne građevinske projekte i podići javnu svijest o prostoru i okolišu. A kakva je situacija u drugim post-komunističkim zemljama u odnosu na Hrvatsku, te može li hrvatska javnost iz njihovog primjera nešto naučiti?

Raskorak između zakonskih normi i društvene prakse obilježje je svakodnevice u velikim dijelovima Europe. Razlozi prihvaćanja (kao i neprihvaćanja) zarobljavanja države kao nečeg normalnog i nužnog imaju svoje ishodište u procesima dugog trajanja, odnosno mentalitetu i političkoj kulturi pojedinog društva. Uzrečice tipa „ja tebi, ti meni“ i „ruka ruku mije“ u mnogim se društvima interpretiraju kao samorazumljiva i legitimna privilegija rada u institucijama financiranim iz državnog proračuna. Raširenost klijentelizma i nepotizma kao oblika administrativne korupcije svakako ne pridonosi prepoznavanju zarobljavanja države kao puno ozbiljnijeg i opasnijeg fenomena.

Malobrojna komparativna istraživanja „zarobljavanja države“ mogu poslužiti kao zanimljiv indikator određenih trendova, no svakako ih treba uzeti s rezervom. Rezultati komparativne studije poslovnog okruženja u tranzicijskim zemljama provedenog od strane Svjetske banke i Europske banke za obnovu i razvoj 1999. godine ukazali su na značajnu razliku u raširenosti zarobljavanja države u zemljama srednje Europe u odnosu na zemlje jugoistočne Europe te veliku većinu post-sovjetskih država. Prema rezultatima spomenutog istraživanja, manje od 10 posto ispitanih predstavnika poslovnih kompanija u Mađarskoj odgovorilo je da je njihovo poslovanje bilo direktno pogođeno podmićivanjem javnih službenika od strane predstavnika drugih kompanija s ciljem utjecaja na donošenje zakona i normi. Istovremeno, između 20 i 30 posto ispitanih predstavnika poslovnih kompanija u Hrvatskoj, Rumunjskoj i Bugarskoj izjavilo je da su zbog podmićivanja javnih službenika od strane drugih kompanija oštećeni u poslovanju, što upućuje na značajno veću raširenost fenomena zarobljavanja države u jugoistočnoj Europi. Najlošije rezultate u navedenom istraživanju ostvarili su Azerbajdžan, Moldavija i Ukrajina.

Pažljiviji čitatelji s pravom će primijetiti metodološki nedostatak istraživanja i ustvrditi da percepcija raširenosti zarobljavanja države ne mora nužno koincidirati sa činjeničnom raširenošću prakse. Analiza rezultata iz 1999. godine otkriva zanimljiv podatak da su se među zemlje s najnižom razinom percepcije zarobljavanja države pomalo iznenađujuće ugurali Armenija i Uzbekistan. U svjetlu značajnih društvenih i političkih razlika među tranzicijskim zemljama, veliko je međutim pitanje govore li rezultati o niskoj razini percepcije, stvarno niskoj prisutnosti zarobljavanja države ili pak o činjenici da svaka kritika državnih institucija u pojedinim post-sovjetskim društvima i danas predstavlja potencijalno rizičan izlet u nepoznato.

Kasnije studije pokušale su se osloniti na druge indikatore u komparaciji istočnoeuropskih država te ponuditi interpretaciju rezultata istraživanja. S obzirom na stupanj zarobljenosti države, ukrajinski ekonomski analitičar Oleg Havrylyshyn u studiji iz 2006. godine navodi četiri skupine zemalja: zarobljene države, parcijalne oligarhije, kompetitivne tržišne ekonomije i zemlje odgođenih reformi. Hrvatsku, Bugarsku i Rumunjsku autor je svrstao u (bivše) parcijalne oligarhije s perspektivom razvoja u kompetitivne tržišne ekonomije. Baltičke zemlje svrstane su zajedno s Češkom i Mađarskom među kompetitivne tržišne ekonomije, dok je ostatak post-sovjetskih zemalja razvrstan između prve i četvrte kategorije. Uzbekistan i Armenija svrstane su među zemlje odgođenih reformi, što između ostalog označava i visoku razinu ovisnosti ekonomskog sektora od odluka nosioca političke vlasti. U tom smislu moglo bi se reći da Uzbekistan i Armenija zaista nisu zarobljene države već prije svega zarobljene ekonomije. Treba pritom naglasiti da je studija pisana prije desetak godina, te da se situacija u nekim zemljama, prije svega u Gruziji i Ukrajini, posljednjih godina značajno promijenila.

Četiri idealno-tipske kategorije Olega Havrylyshyna valja shvatiti samo kao (privremene) orijentire da bi se dobila osnovna predstava ekonomske tranzicije u zemljama post-komunističke Europe u njihovom prijelazu iz takozvanih planskih u takozvane tržišne ekonomije. Komparativna analiza Joela Hellmanna iz 2002. godine ukazala je međutim i na interesantne razlike među pojedinim zemljama u procesu zarobljavanja države. Hellman je usporedio post-komunističke države prema više indikatora percepcije zarobljenosti države. Ispitani predstavnici 3000 kompanija iz 20 tranzicijskih zemalja pojedinačno su ocjenjivali zarobljenost pojedinih tijela javne vlasti odnosno prisutnost praksi koje upućuju na zarobljenost države.

Trideset posto ispitanih predstavnika hrvatskih firmi u navedenom se istraživanju požalilo na netransparentno financiranje političkih stranaka, dok je u Sloveniji isti problem prepoznalo tek jedanaest posto ispitanika. Svaki šesti ispitanik u Hrvatskoj požalio se na zarobljavanje parlamenta kroz kupovanje zastupnika, što je značajno više nego u Sloveniji (8 posto), ali i značajno manje nego u Moldaviji i Ukrajini gdje je problem prepoznalo više od četrdeset posto ispitanika. Što se tiče drugih tijela javne vlasti, Hrvatska je ocijenjena neznatno bolje od post-sovjetskih zemalja, uglavnom nešto lošije od Bugarske i Rumunjske, te značajno lošije od Slovenije. Zarobljavanje predsjedničkog ureda u smislu kupovanja predsjedničkih dekreta u Hrvatskoj je prepoznala četvrtina ispitanika, dok je u Sloveniji tek svaki dvadeseti ispitanik na isto pitanje odgovorio potvrdno. Zarobljavanje središnje banke prepoznalo je trideset posto hrvatskih ispitanika, u usporedbi s njih četiri posto u Sloveniji i četrdeset posto u Moldaviji. Relativno najlošiji rezultat u usporedbi s drugim zemljama zaradila je sudbena vlast u Hrvatskoj. Čak 29 posto ispitanika u Hrvatskoj požalilo se na zarobljenost sudova u Hrvatskoj, što je s izuzetkom Moldavije najlošiji rezultat među analiziranim zemljama.

Na rezultate istraživanja o percepciji raširenosti zarobljenosti države i pojedinih tijela javne uprave skeptici bi mogli odgovoriti da rezultat više oslikava društveni pesimizam i rašireni kriticizam u Hrvatskoj nego realni stupanj zarobljenosti. O metodološkoj primjeni pojma u znanstvenim istraživanjima, te pitanju interpretacije podataka zasigurno bi se moglo dulje razglabati. No u svakom slučaju zarobljavanje države predstavlja smislen analitički pojam čijom primjenom u prvi plan izbijaju važni društveni procesi koji se ne mogu obuhvatiti starijim kategorijalnim aparatom, te ostaje izraziti nadu da će ga u budućnosti koristiti više istraživača nego dosad.