Europska iskustva u upravljanju javnim dobrima: Berlin

Spomen Berlina u kontekstu upravljanja javnim dobrima budi oprečne asocijacije. Kao primjer uspješne implementacije civilnih inicijativa u javnu politiku, glavni grad Njemačke često se ističe kao avangardni svjetionik post-komunističke Europe. S druge pak strane, serija ozbiljnih propusta u izgradnji novog aerodroma BBI, Berlinu su priskrbili etiketu grada-slučaja i sinonima za loše upravljačke odluke. Treća najčešća asocijacija vezana uz problematiku upravljanja javnim dobrima u Berlinu odnosi se na gradski sustav vodoopskrbe. Primjer djelomične privatizacije, te kasnije rekomunalizacije poduzeća "Berlinski vodovodi" (Berliner Wasserbetriebe) najrelevantniji je od sva tri navedena jer zorno oslikava ne samo važnost odgovornog upravljanja javnim dobrima, već i ulogu društvenog zagovaranja u njihovom upravljanju.
.
Slika Njemačke kao funkcionalne i efikasne države u Hrvatskoj postoji već generacijama. Raširena predstava o Njemačkoj sugerira da je to zemlja koja se uspješno nosi sa svim izazovima, bez obzira da li se radilo o ustroju visokog obrazovanja ili organizaciji vatrogasne službe. Takvo viđenje Njemačke, pogotovo iz perspektive zemalja jugoistočne Europe, naravno nije neutemeljeno.
Jedan od vidljivijih pokazatelja organiziranosti i reda u Njemačkoj predstavlja politika upravljanja prostorom i to ne samo u smislu kontrole što se i gdje smije graditi. Efikasnost prostorne politike manifestira se i kroz ustupanje praznih prostora na korištenje neprofitnim skupinama, kroz prenamjenu nekorištenog prostora ili u krajnjem slučaju kroz rušenje viška kvadrata o čemu smo opširnije pisali u prošlogodišnjoj analizi stambene politike u Pokrajini Brandenburg.
No u Njemačkoj istovremeno postoje i slučajevi koji su u suštoj suprotnosti s praksom dobrog upravljanja i ozbiljno dovode u pitanje ranije spomenutu sliku. Višegodišnje kašnjenje s otvaranjem novog aerodroma u glavnom gradu, te značajno probijanje planiranih troškova uzrokovanih lošim planiranjem i neodgovornim političkim odlukama, predstavljaju gadnu mrlju za imidž zemlje koja se ponosi kulturom promišljanja i strateškog planiranja. Berlin Brandenburg Airport trebao je prema prvotnim planovima proraditi još 2011. godine, no prema sadašnjim informacijama otvaranje se planira tek za 2019. ili 2020. godinu.
Razlozi za višegodišnje kašnjenje s otvaranjem novog aerodroma su mnogobrojni. Prva kašnjenja uslijedila su zbog razmimoilaženja oko načina financiranja projekta između investitora i lokalnih vlasti Berlina i Brandenburga. Diskusije oko pitanja treba li cijeli posao prepustiti jednom izvođaču ili mega-projekt razdjeliti na nekoliko manjih projekata predstavljale su uvod u novu rundu loših upravljačkih odluka. Koncem 2002. godine projekt gradnje je razdijeljen u sedam manjih projekata koje je trebalo koordinirati upravljačko društvo. Ovakvo riješenje u praksi se pokazalo kao skupo i neučinkovito. Do 2007. godine planirani ukupni trškovi gradnje premašili su dvije milijarde eura, što je predstavljalo povećanje od 250 % u odnosu na prvotne kalkulacije napravljene sredinom devedesetih.

Zračna luka "Tegel" za sada nastavlja s radom unatoč planovima o zatvaranju.

Gradnja je nastavljena prema novom planu i 2012. godine činilo se da bi novi aerodrom uskoro mogao biti otvoren. Vanjski radovi su završeni, a unutrašnje opremanje zgrada je također poodmaklo. No onda su tek počeli pravi problemi. U građevinskom nadzoru su otkriveni ozbiljni nedostaci, posebice u području zaštite od požara. Prebacivanje odgovornosti za propuste vodilo je u novi krug sudskih tužbi i posljedičnog odlaganja početka rada zračne luke, te rasta ukupnih troškova gradnje koji se u međuvremenu procjenjuju na više od pet milijardi eura. No hoće li zračna luka prve putnike dočekati još u ovom desetljeću, u ovom se trenutku ne može najaviti sa sigurnošću.
Otvaranju nove zračne luke na jugo-istoku Berlina posebno se vesele stanovnici sjevernih gradskih četvrti koji već godinama željno očekuju najavljeno zatvaranje zračne luke "Berlin-Tegel" i smanjenje buke kojoj su izloženi. No prognoze značajnog rasta broja putnika u zračnom prometu u slijedećim desetljećima mogle bi utjecati na odustajanje od prenamjene aerodroma Tegel u javnu površinu i stambenu zonu. Čak i uz najavljeno proširenje kapaciteta nove zračne luke Berlin-Brandenburg-International, sasvim je izvjesno da BBI neće moći pokriti rast zračnog prijevoza i 55-60 milijuna putnika koliko bi, prema sadašnjim prognozama, berlinskim aerodromima trebalo proći 2040. godine. Sukladno tome, čini se da će avionski promet još neko vrijeme biti jedna od glavnih tema u strateškom planiranju i provedbi javnih politika u glavnom gradu Njemačke.
.
Berlinski vodovodi
.
Ipak najzanimljiviji primjer u kontekstu upravljanja javnim dobrima u Berlinu predstavlja slučaj upravljanja vodoopskrbom. U najkraćim crtama rečeno, djelomična privatizacija vodoopskrbe u njemačkoj metropoli pokazala se kao kao skup i neučinkovit način upravljanja esencijalnim javnim dobrom. No ono što Berlin izdvaja kao otok u moru primjera problematičnih privatizacija javnog dobra širom svijeta predstavlja činjenica da je višegodišnja javna kampanja rezultirala rekomunalizacijom poduzeća "Berlinski vodovodi" (Berliner Wasserbetriebe) 2013. godine.
Vodoopskrba u Berlinu zanimljiva je i kao povijesni fenomen. Sustav vodoopskrbe u Berlinu građen je tek sredinom 19. stoljeća. Razloge kasnog početka treba tražiti u velikom broju gradskih bunara koji su stoljećima sasvim solidno opskrbljivali potrebe stanovnika malog naselja na močvarnom terenu. No ubrzani razvoj grada u 19. stoljeću, iskoraci u domeni javnog zdravstva, te poduzetnički duh dvojice Engleza rezultirali su počecima gradnje suvremenog vodoopskrbnog sustava u gradu. Jedinstveno komunalno poduzeće osnovano je tek dvadesetih godina prošlog stoljeća, nakon administrativnog ujedinjenja gradskih naselja. Nakon završetka Drugog svjetskog rata osnovano je novo poduzeće Berliner Wasserbetriebe, no hladnoratovska podjela grada rezultirala je razdvajanjem poduzeća na dva djela. Tijekom poslijeratnih desetljeća i istočno-berlinsko i zapadno-berlinsko poduzeće višekratno su reorganizirani, uz izdvajanje pojedinih dijelova u zasebna poduzeća. Pad Zida i ujedinjenje Njemačke 1990. godine rezultirale su značajnim promjenama i u domeni vodoopskrbe.
Jedinstveno komunalno poduzeće (Eigenbetrieb) formirano je 1992. godine. Prema odredbama komunalnog prava u Njemačkoj, Eigenbetrieb podrazumijeva općinske (ili pokrajinske) organizacijske jedinice komunalnog poduzeća koje nemaju status samostalne pravne osobe, te stoga ne mogu provoditi samostalnu poslovnu politiku. Pravni status poduzeća promjenjen je 1994. godine kada poduzeće "Berlinski vodovodi" postaje javno-pravna ustanova (Anstalt des öffentliches Rechtes). Status samostalne pravne osobe upravi komunalnog poduzeća pružio je pravnu osnovu za ulazak u poslovne aranžmane s privatnim kompanijama.
Potreba za investicijama, te nedostatak novca u kronično praznoj gradskoj blagajni uputile su gradske vlasti na traženje aranžmana s privatnim investitorima. Model javno-privatnog partnerstva u kojem će grad zadržati vlasništvo nad 50,1 % činio se kao zgodno riješenje kojim će se zadržati upravljanje nad javnim dobrom uz istovremeni priljev svježeg kapitala u gradsku blagajnu. Djelomična privatizacija poduzeća uslijedila je 1999. godine. Konzorcij Berliner Wasserbetriebe Beteiligungs AG sastavljen od francuskog koncerna Vivendi (45%), njemačkog akcijskog društva RWE (45%) i Allianz Gruppe (10 %) za iznos od 1,69 milijardi eura stječu vlasništvo nad 49,9 % poduzeća Berliner Wasserholding AG i time indirektno nad Berliner Wasserbetrieben (Berlinski vodovodi).
Djelomična rekomunalizacija poduzeća uslijedila je 2012. godine otkupom udjela od kompanije RWE čime je Grad Berlin odnosno Savezna pokrajina Berlin stekao udio nad 75,05 % udjela u vlasničkoj strukturi. Ostatak holdinga ostao je još godinu dana u rukama društva Veolia. Otkup preostalog udjela i potpuna rekomunalizacija poduzeća uslijedili su 2013. godine nakon odluke Berlinske gradske skupštine (Berliner Abgeordnetenhaus) da će Grad otkupiti preostali udio u „Berlinskim vodovodima“. Time je komunalno poduzeće nakon četrnaest godina vraćeno u 100-postotno javno vlasništvo.
.
O djelomičnoj privatizaciji i rekomunalizaciji berlinske vodoopskrbe, te javnom zagovaranju koje je rezultiralo odlukom gradske skupštine da povrati kontrolu nad javnim dobrom u Berlinu smo razgovarali s gospođom Ulrike von Wiesenau, glasnogovornicom građanske inicijative Berliner Wassertisch (op.a. Berlinski vodeni stol) koja je značajno pridonijela rekomunalizaciji vodoopskrbe u Berlinu. Ulrike von Wiesenau već desetljećima je uključena u različite društvene inicijative. Osamdesetih godina prošlog stoljeća suorganizirala je mirovne konferencije i umjetničko-političke akcije u Zapadnom Berlinu. Suosnivačica je organizacije Berliner Wasserrat, (Berlinskog vijeća za vodu), udruge građana koja djeluje na principima direktne demokracije. Stručnjakinja za direktnu demokraciju također radi u mreži lokalnih inicijativa "Gemeingut in Bürgerhand" (op.a. Zajedničko dobro u rukama građana). Radi također kao savjetnica nevladinih organizacija, organizacija civilnog društva, te političkih institucija. Prema vlastitim riječima, Ulrike von Wissenau vidi demokratski poredak budućnosti u direktno-demokratskoj participaciji s jasno definiranim pravima, koji predstavničku demokraciju nadopunjuju u političku kulturu sudjelovanja i ovjerenog predstavljanja. Mogućnost primjene političkih ideja približila nam je na primjeru dugogodišnjeg zalaganja za rekomunalizaciju Berlinskih vodovoda.
.
"Stari model privatizacije u kojem investitori kupuju javna poduzeća, što je u Njemačkoj počelo početkom devedesetih godina prošlog stoljeća, odavno je diskreditiran", naglasila je Ulrike von Wisenau objašnjavajući kako je do djelomične privatizacije vodovoda uopće došlo. "Sada dominira nova verzija javnog razvlaščivanja koja se naziva
Javno-privatno-partnerstvo odnosno Public Private Partnership. Taj model se već gotovo dvadeset godina propagira širom svijeta od strane njemačkih vlada, Europske unije, Međunarodnog monetarnog fonda, investitora i banki", nastavila je suosnivačica organziacije "Berliner Wasserrat". "Konsolidacija javnih proračuna" i "ograničavanje rasta zaduživanja" navode se pri tome kao razlozi koji opravdavaju takvu politiku. Čin jedne "djelomične privatizacije", zvuči na prvu bezopasno, jer većinski vlasnik s 50,1 % ipak zadržava većinski udio. No djelomična privatizacija po modelu javno-privatnog partnerstva je u stvarnosti puno opasnija i nepredvidljivija nego jedna potpuna privatizacija, kao što se uostalom i pokazalo u slučaju Berlinskih vodovoda", upozorila je von Wiesenau, te potkrijepila izjavu s nekoliko podataka. "U Berlinu su do 2012. godine, u trinaest godina javno-privatnog partnerstva, cijene vode porasle 37 %, dok je broj zaposlenih u poduzeću u istom razdoblju značajno smanjen. Zadaćama održavanja i unaprijeđenja održivosti sustava poput obnove mreže, poboljšanja energetske učinkovitosti i kvaliteta čišćenja pristupalo se nedovoljno. Investicije u sustav nisu pratile izdavanja korisnika, zbog čega je patila substanca cijevovodne mreže".
"Najozbiljnije od svega bilo je ipak", nastavila je von Wiesenau, "da je dobit distribuirana neproporcionalno u korist prihvatnih investitora, da je Pokrajina Berlin jamčila za dobit privatnih "partnera" i povrh svega sama sebi otela prava odlučivanja, jer je vođenje poduzeća, a time i odluke vezana za pitanja infrastrukture, prepustila manjinskim vlasnicima".
Von Wiesenau ističe da ponašanje investitora ne čudi jer je u njihovoj logici, koja u prvi plan stavlja profit, minimalno ulagati u infrastrukturu, što se u prvim godinama, zbog ranije provedenih javnih investicija, duže vrijeme ne primjećuje. "Kod javno-privatnog partnerstva sklapaju se privatni pravni ugovori, u pravilu na rok od 30 godina, nakon čega se dobro vraća u javne ruke, pri ćemo se ogroman zaostatak u investicijama mora nadoknaditi iz javnih izvora. Ugovori su tajni, i parlamentarnih zastupnicima tek djelomično dostupni. Na osnovi postojeće garantirane dobiti, koja se definira ugovorima sastavljenim prema načelu privatnog prava, poslovni rizik, kao i kasniji sanacijski troškovi leže u odgovornosti javnih tijela. U slučaju nesuglasica nisu nadležni nacionalni sudovi, već privatni međunarodni arbitrarni sudovi", upozorava von Wiesenau.

Ulrike von Wiesenau

Rekomunalizacija Berlinskih vodovoda
.
"Rekomunalizacija Berlinskih vodovoda 2013. godine mogla je biti ostvarena samo kroz skupi otkup i cjelokupnu kompenzaciju neostvarene garantirane dobiti za investitore, no ne i kroz poništenje ugovora i povratak na prvobitno stanje", nastavlja naša sugovornica s razlaganjem slučaja. Osnovna matrica ovih javno-privatnih ugovora sastoji se uvijek iznova od tajnih ugovora, garantiranih dobitaka i međunarodnih arbitražnih sudova. Radi se o matrici ugovora koja se širi cijelim svijetom. Osnovne crte ove matrice nalaze se i u Transatlanskom trgovinskom sporazumu (TTIP) i ostalim ugovorima o slobodnoj trgovini", tumači von Wiesenau i obrazlaže komunikacijsku strategiju kojom se postupci skrivaju od javnosti. "Investitori se brinu za pozitivan imidž preuzetog poduzeća, insceniraju se kao otvoreni, moderni i prijateljski prema korisnicima. U skladu s navedenim organiziraju promidžbene kampanje, dane otvorenih vrata i oglašavaju se pažljivim izborom riječi kao ponuđači usluga. Naravno, kod njih nema otpuštanja, samo se optimira broj radnih mjesta na socijalno prihvatljiv način. Tako je bilo i u slučaju djelomične privatizacije Berlinskih vodovoda", objašnjava von Wiesenau.
.
U nastavku razgovora, Ulrike von Wiesenau predstavila nam je ulogu javnosti i organizacija civilnog društva u informiranju javnosti o posljedicama javno-privatnog sporazuma i zagovaranju rekomunalizacije Berlinskih vodovoda. "Organizacija Berliner Wassertisch lokalna je mreža pojedinaca, predstavnika inicijativa, te berlinske podružnice međunarodne organizacije Attac, posvećene kritičkom preispitivanju posljedica globalizacije. Iz lokalne mreže stvorena je građanska inicijativa protiv privatiziranja esencijalno važne vode. Male organizacije, primjerice vlasnici malih vrtova, crkve i udruženja, imali su vrlo važnu funkciju kao multiplikatori javne kampanje. Metoda snježne grude omogućila je dalekosežnu komunikaciju. No konkretni cilj bio je poništiti dijelomičnu privatizaciju Berlinskih vodovoda", istaknula je naša sugovornica i navela lako zapamtljive poruke, te komuniciranje kompaktnih, dobro artikuliranih informacija kao
glavne sastavnice uspjeha kampanje.
"Najvažanije komunikacijsko sredstvo kampanje bili su letci, posebno u početku, kada su mediji još pretežito bili na strani vlade i emitirali negativne slike o nositeljima kampanje", objašanjava von Wisenau i nastavlja. "Najteži dio kampanje bilo je ljudima objasniti da je djelomična privatizacija, u kojoj država ostaje većinski vlasnik, gora od potpune privatizacije. Također teško je bilo ljudim objasniti što javno-privatno partnerstvo (PPP) s obzirom na njegove posljedice uistinu znači. No najvažnije bilo je ljudima objasniti, da je "Voda" samo eksperiment za ostala područja javne opskrbe, koja treba braniti. S jedne strane važno je ljudima u potpunosti pokazati potencijalnu opasnost, no istovremeno važno je obasniti da se nešto može učiniti protiv eksproprijacije javnog dobra. Ljudim treba jasno objasniti, da sudjelovanje u javnoj kampanji nije opasno, ako se ljudi udruže. Važno je također stvarati pozitivne identifikacije kroz širok društveni savez, tako da više nikome ne može poći za rukom ocrniti kampanju. Snažne, atraktivne slike predstavljaju sastavni dio uspjeha", naglasila je von Wiesenau i objasnila institucionalni aspekt višegodišnjh nastojanja rekomunalizacije Berlinskih vodovoda.
Put do glavnog cilja vodio je okolnim putem. Potencijalno referendumsko pitanje moralo je imati zakonsko uporište. Stoga su se zahtjevi usmjerili na zagovaranje zakona koji bi osigurao objavu tajnih ugovora o javno-privatnom partnerstvu Pokrajine Berlin i privatnih investitora. No, ni to nije bio lagan zadatak. "Put do referenduma, obuhvaćao je tri, zakonski propisana koraka", objašnjava von Wiesenau. Za početak trebalo je ishoditi dozvolu za javno izjašnjavanje, odnosno pribaviti 20.000 potpisa da bi Senat uopće razmatrao da li inicijativa ispunjava uvjete za prikupljanje referendumskih potpisa. U akciji „Unser Wasser“ (op.a. Naša voda) prikupljeno je 36.000 potpisa, no tek nakon produženja roka za mjesec dana. To je bio tek početak. Berlinski Senat proglasio je 2008. godine prikupljanje potpisa nevažećim zbog navodne neusuglašenosti predloženog referendumskog pitanja s Berlinskim Ustavom. No Pokrajinski ustavni sud Berlina uvažava žalbu na presudu Senata, pa je inicijativa 2010. godine konačno smjela pristupiti prikupljanju potpisa za referendum. Prikupljeno je 280.000 potpisa što je bilo dovoljno za raspisivanje referenduma. Konačno u veljači 2011. godine proveden je referendum. Među 666.000 izašlih birača čak njih 98% podržalo je referendumski zahtjev za objavljivanje ugovora. No, još važniji podatak predstavljala je činjenica da je referendumu pristupilo čak 27,5 % registiranih birača, dakle više nego minimalno potrebenih 25 % da bi referendum bio valjan.

Iste godine inicijativu "Berliner Wassertisch" naslijedila je inicijativa "Gemeingut für BürgerInnenhand" (op.a. Zajedničko dobro u rukama građana i građanki), koja se zalaže za zaštitu i održanje javnih dobara. Aktiviste incijative Ulrike von Wiesenau opisuje kao "lobiste za zajedničko dobro". Trenutno se inicijativa usmjerava protiv privatizacije gradnje autoputeva i školskih zgrada. No, von Wiesenau naglašava da su se vode i bolnice pokazale kao djelotvornije teme u mobilizaciji javnosti jer su ljudima bliže i važnije.
Inicijativa "Gemeingut in BürgerInnenhand" aktivna je i na međunarodnom planu, između ostalog, surađujući s organizacijama iz Italije i Grčke koje se protive privatizaciji javnih dobara. Uspjeh berlinskog referenduma rezultirao je upitima građanskih inicijativa i organizacija iz zemlje i inozemstva koje su ohrabrene uspjehom berlinskog referenduma. "Od javnog izjašnjavanja o vodama u Rimu, do glasanja u Solunu, "Berliner Wassertisch" podržava incijative u artikulaciji kampanja i gradnji infrastrukture direktne demokracije. Ohrabrujući uspjeh predstavlja također što javno-privatno partnerstvo u Pariškim vodovodima nije produženo. No prvenstveno uspjeh
rekomunalizacije Berlinskih vodovoda ima veliko značenje za privatizacijske procese u drugim gradovima Njemačke i cijelog svijeta. Taj uspjeh ohrabruje i osnažuje u borbi za očuvanje javne infrastrukture", poručila je za kraj, Ulrike von Wisenau.
.

Posted in Aktualnosti, Analize, Izdvojeno.

Odgovori

Vaša adresa e-pošte neće biti objavljena. Obavezna polja su označena sa *